近日，國家發(fā)展改革委修訂并頒布《石油天然氣基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)與運營管理辦法》（國家發(fā)展改革委2025年第35號令，以下簡稱《管理辦法》），自2026年1月1日起施行。為加強政策解讀，國家能源局有關(guān)負責(zé)同志接受采訪，回答了記者提問。

一、《管理辦法》修訂背景是什么？

原《管理辦法》2014年印發(fā)實施，對促進油氣基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)和經(jīng)濟高效運營發(fā)揮了重要作用，但也面臨行業(yè)發(fā)展的新形勢、新要求，需修訂完善。

（一）落實黨中央決策部署。黨的二十大報告提出深入推進能源革命，加快能源產(chǎn)供儲銷體系建設(shè)；二十屆三中全會提出構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場，優(yōu)化油氣管網(wǎng)運行調(diào)度機制；二十屆四中全會提出加快建設(shè)新型能源體系，建設(shè)能源強國。“十四五”期間，中央對健全自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管體制機制也提出明確要求?！豆芾磙k法》需對標對表做好貫徹落實。

（二）落實油氣體制改革需要。2017年油氣體制改革加快推進，特別是2019年以來組建國家管網(wǎng)集團實現(xiàn)油氣管網(wǎng)獨立運營，油氣行業(yè)各環(huán)節(jié)的發(fā)展模式產(chǎn)生重大調(diào)整，原有的上下游一體化運營機制被打破，“X+1+X”的油氣市場格局逐步形成?！豆芾磙k法》承接油氣體制改革特別是管網(wǎng)改革任務(wù)部署，聚焦油氣基礎(chǔ)設(shè)施這一承上啟下的關(guān)鍵一環(huán)，全面貫徹改革要求，管理范圍也從天然氣擴展至油氣領(lǐng)域。

（三）完善油氣行業(yè)管理體系?！豆芾磙k法》修訂是油氣領(lǐng)域落實《能源法》的重要舉措。同時，近年來依托油氣產(chǎn)供儲銷體系建設(shè)，國家發(fā)展改革委、國家能源局在健全油氣基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃體系、加強基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)、簡化優(yōu)化管網(wǎng)接入和使用、完善儲氣設(shè)施布局、構(gòu)建儲氣調(diào)峰市場機制、完善油氣市場體系等方面也進行了積極探索，取得良好成效。這部分行業(yè)管理經(jīng)驗需通過規(guī)章修訂方式予以總結(jié)凝練，更好指導(dǎo)行業(yè)發(fā)展。

二、《管理辦法》重點修訂的內(nèi)容有哪些？

《管理辦法》修訂全面貫徹黨中央部署和改革要求，以落實《能源法》為遵循，修訂過程中廣泛聽取各方意見，立足我國國情和油氣行業(yè)發(fā)展階段，進行了系統(tǒng)修訂。

（一）服務(wù)油氣行業(yè)綠色低碳發(fā)展。加強基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域科技攻關(guān)和裝備研發(fā)，推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營數(shù)字化、智能化，推動油氣管網(wǎng)綠色低碳轉(zhuǎn)型，促進新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展。

（二）完善油氣基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃體系。油氣基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃單獨成章。省級及以下規(guī)劃要落實國家規(guī)劃并加強要素保障，加強油氣規(guī)劃與國土空間等規(guī)劃銜接。加強省際省內(nèi)規(guī)劃統(tǒng)籌，各地方不得自行分段規(guī)劃及審批跨境、跨?。▍^(qū)、市）油氣管道項目。

（三）理順油氣管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)機制。國家管網(wǎng)集團按照規(guī)劃承擔(dān)油氣干線管網(wǎng)建設(shè)主體責(zé)任和社會管網(wǎng)聯(lián)通責(zé)任，支持各類社會資本按照市場化原則參股項目。允許國有大型油氣企業(yè)和各類社會資本按照政府統(tǒng)一規(guī)劃投資建設(shè)非干線等管網(wǎng)設(shè)施。鼓勵符合條件的社會資本參與油氣儲備庫、液化天然氣接收站等投資建設(shè)。

（四）立足“全國一張網(wǎng)”優(yōu)化管網(wǎng)運營機制。嚴格落實管網(wǎng)改革關(guān)于國家干線管網(wǎng)運銷分離原則和要求，明確了國家管網(wǎng)集團和上下游競爭性企業(yè)禁止從事的業(yè)務(wù)范圍等相關(guān)規(guī)定。加快推進省級管網(wǎng)運銷分離，管輸業(yè)務(wù)實行財務(wù)獨立核算，具備條件實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)獨立；推進省級管網(wǎng)以市場化方式融入國家管網(wǎng)。完善和規(guī)范成品油入網(wǎng)和下載標準，加快順序輸送，逐步推廣去標簽化輸送，探索管輸新介質(zhì)。加強油氣基礎(chǔ)設(shè)施維檢修、更新改造、停運封存等計劃銜接。

（五）理順設(shè)施接入使用與公平開放關(guān)系。設(shè)施接入與使用涵蓋油氣基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)與運營各方面，省級及以上能源主管部門要全鏈條履行行業(yè)管理和重大事項協(xié)調(diào)職責(zé)，系統(tǒng)思維、因地制宜、精準施策，著力推動行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。管網(wǎng)公平開放針對已建成投產(chǎn)并提供公共服務(wù)的管網(wǎng)設(shè)施，屬于設(shè)施使用中的特定強制性要求，需嚴格界定管理對象，嚴格依法監(jiān)管。

（六）加強天然氣儲備，完善儲氣調(diào)峰市場機制?！豆芾磙k法》明確了供氣企業(yè)、國家管網(wǎng)集團、城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)三個5%，以及地方政府5天應(yīng)急儲氣能力要求。同步配套“大庫大站、集約布局、合作共建、租賃購買”的履約路徑和市場機制，避免儲氣責(zé)任層層分解，嚴控小散儲氣設(shè)施遍地開花。

（七）明確法律責(zé)任、規(guī)范名詞解釋。針對社會普遍關(guān)心的油氣干線管網(wǎng)、省級管網(wǎng)等，作出了明確的名詞解釋。同時，按照國務(wù)院《規(guī)章制定程序條例》有關(guān)要求，全面精簡和規(guī)范規(guī)章用語。

三、《管理辦法》聚焦油氣基礎(chǔ)設(shè)施，在健全自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管機制方面將發(fā)揮哪些積極作用？

黨中央、國務(wù)院高度重視自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管，《管理辦法》與此做了充分銜接，重點做好以下方面：

一是遵循行業(yè)特點和市場規(guī)律，區(qū)分自然壟斷環(huán)節(jié)和競爭性環(huán)節(jié)，有效規(guī)范各自經(jīng)營范圍。確保相關(guān)企業(yè)聚焦主責(zé)主業(yè)，防止有關(guān)企業(yè)利用壟斷優(yōu)勢向上下游競爭性環(huán)節(jié)延伸或排除、限制、干預(yù)上下游競爭性環(huán)節(jié)市場競爭。與之對應(yīng)，競爭性企業(yè)除參與項目勘查設(shè)計施工，以及作為經(jīng)營自然壟斷環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)企業(yè)的非控股股東財務(wù)投資外，不得開展油氣干線管道投資建設(shè)運營。

二是加強油氣基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃引領(lǐng)，優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施投資總體布局。全面加強對經(jīng)營自然壟斷環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)企業(yè)落實國家重大戰(zhàn)略和規(guī)劃任務(wù)、履行國家安全責(zé)任、履行社會責(zé)任、經(jīng)營范圍、公平開放、價格、運行和交易等方面的監(jiān)管。引導(dǎo)經(jīng)營自然壟斷環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)企業(yè)加大科技投入、開展技術(shù)創(chuàng)新、提高運行效率。

三是堅持系統(tǒng)觀念，促進油氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施提質(zhì)增效。《管理辦法》堅持硬設(shè)施、軟環(huán)境兩手抓，一方面加快設(shè)施投資建設(shè)，發(fā)揮政府和市場、中央和地方、國有資本和社會資本多方面作用聯(lián)網(wǎng)、補網(wǎng)、強鏈。另一方面規(guī)范設(shè)施運營，對油氣干線管網(wǎng)等已經(jīng)實現(xiàn)獨立運營的自然壟斷環(huán)節(jié)，強化事前事中事后全鏈條全領(lǐng)域監(jiān)管，嚴格公平開放；對暫未獨立運營的，通過健全接入和使用機制等方式，加快推進競爭性環(huán)節(jié)市場化改革，具備條件的盡快獨立運營。

四是適應(yīng)我國油氣行業(yè)發(fā)展階段，統(tǒng)籌做好自然壟斷環(huán)節(jié)發(fā)展、改革、安全、開放大文章。立足行業(yè)穩(wěn)油增氣總體形勢，石油基礎(chǔ)設(shè)施以優(yōu)化存量、完善布局、改造升級、提高負荷為主，加快推進順序輸送、有序推廣去標簽化輸送，積極探索新介質(zhì)管輸，推動石油管輸業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型升級和綠色低碳發(fā)展。今后較長時期國內(nèi)天然氣消費仍將穩(wěn)定增長，天然氣基礎(chǔ)設(shè)施以發(fā)展為主線。一方面強化國家規(guī)劃引領(lǐng)，壓實國家管網(wǎng)集團主體責(zé)任，加強國家干線管網(wǎng)投資建設(shè)；另一方面，因地制宜、多措并舉支持多元主體和各類資本參與天然氣支線管道等投資建設(shè)。支線管道既可以作為公共服務(wù)管道，通過預(yù)定管容等方式落實服務(wù)需求，由經(jīng)營自然壟斷環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)的企業(yè)投資建設(shè)并公平開放，也可以引導(dǎo)資源方或供氣方等相關(guān)企業(yè)通過一體化落實用氣合同和管輸需求的方式穩(wěn)定經(jīng)營預(yù)期，支撐新項目投資決策。對此類項目相關(guān)政府部門可結(jié)合市場情況合理界定管道的公共服務(wù)屬性，具備條件及時納入公平開放監(jiān)管范疇。同時，為規(guī)范市場秩序，促進有序競爭，針對油氣基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)合同違約，引發(fā)供應(yīng)中斷或劇烈波動，嚴重影響市場穩(wěn)定運行或供應(yīng)安全的，明確了罰則條款。

四、在推動《管理辦法》落實及配套相關(guān)細則方面有哪些考慮和安排？

國家發(fā)展改革委、國家能源局將加強組織協(xié)調(diào)和宣貫解讀，持續(xù)規(guī)范石油天然氣基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)與運營管理，加強爭議事項協(xié)調(diào)和違規(guī)事項處罰處置，提高行業(yè)管理質(zhì)量和效率，維護市場相關(guān)方合法權(quán)益和社會公共利益，保障石油天然氣安全穩(wěn)定供應(yīng)，促進行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

近期重點做好兩方面工作：一是科學(xué)編制“十五五”全國油氣發(fā)展規(guī)劃，明確國家油氣干線重大工程項目布局，同時加強省際省內(nèi)規(guī)劃統(tǒng)籌和協(xié)同，加強對省級能源及油氣專項規(guī)劃的指導(dǎo)協(xié)調(diào)，科學(xué)完善“全國一張網(wǎng)”設(shè)施布局。二是落實《能源法》和《管理辦法》，全面加強設(shè)施接入和使用，配套細化制定完善油氣設(shè)施接入和使用的指導(dǎo)意見。